国家公园标准解读 |《国家公园设立规范》（GB/T 39737—2021）

一、标准编制原则

我国国家公园建设处于起步阶段，编制组在借鉴国际经验的同时，从国情出发，坚持国家公园首要功能是保护重要自然生态系统的原真性、完整性，兼具科研、教育、游憩体验等综合功能的定位，明确了以下几个基本原则：

一是彰显国家公园基本理念。国际上国家公园因为国情不同而有多种体制模式，但是公益性、国家代表性和科学性这三大特性是国际上公认的国家公园的根本特性，且被认为是必须长期维护的。《建立国家公园体制总体方案》明确了将“坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性”作为我国国家公园建设发展的三大理念。

１）生态保护第一的理念，是以问题为导向提出来的，既具有中国特色，也吸取了一些国家在国家公园发展方向上的经验，充分体现了生态文明思想的要义，也是国家发展理念的根本转变，赋予了国家公园保护自然生态系统的原真性、完整性，给子孙后代留下珍贵自然遗产的历史使命。国家公园设立应按照自然生态系统整体性、系统性及其内在规律实现山水林田湖草的整体保护和系统修复。

２）国家代表性，即国家主导，是践行公益性的根本保障，由国家来确立。

３）公益性是国家公园设立的根本目的，其内涵包括为公众利益而设、对公众低收费、使公众受教育、让公众积极参与等观念，体现了自然保护的根本目的是服务人民的基本理念。

二是体现国家公园体制精神。建立国家公园体制是生态文明体制改革的重要任务之一，构建以国家公园为主体的自然保护地体系是新的历史时期我国自然保护领域的深刻变革，国家公园作为生态文明建设中具有代表性的重要内容，有其深刻的时代背景。应根据自然生态系统代表性、面积适宜性和管理可行性，明确国家公园准入条件，确保自然生态系统和自然遗产具有国家代表性、典型性，确保面积可以维持生态系统结构、过程、功能的完整性，确保全民所有的自然资源资产占主体地位，管理上具有可行性。同时，体现国家生态文明制度的相关要求，国家公园设立有利于通过空间和体制的整合优化，解决现有自然保护地区域交叉、空间重叠、多头管理的问题。确立国家公园在维护国家生态安全关键区域中的首要地位，确保国家公园在保护最珍贵、最重要生物多样性集中分布区中的主导地位，确定国家公园保护价值和生态功能在全国自然保护地体系中的主体地位。

三是突出自然保护基本国情。立足我国人多地少的基本国情和发展仍处于初级阶段的实际情况，国家公园的设立充分考虑土地管理的复杂性和社区管理的艰巨性，平衡人地关系，协调发展与保护的矛盾。一方面，我国的国家公园只能依托现有的自然保护区、风景名胜区等保护地来建设，但即使是自然保护区，也存在大量的世居群众，其直接依赖自然资源生产生活,区内放牧、养殖、捕捞等传统利用活动频繁，社会发育程度低，经济结构单一，需要平衡保护与发展的关系，在保护优先的前提下，改善民生，使世居群众能够更多地享受到改革红利。另一方面，充分展示我国千百年来形成的人地和谐的保护管理模式，古村落居民、名山文化部落的一些生产生活方式对自然生态系统的影响是有限的，有些甚至很好地体现了“天人合一”的理念，这是中国自然保护的特色与精髓，可以划出独立区域引导社区可持续地利用，可作为自然文化景观对公众开放，促进传统文化及生态产业模式的传承。

二、主要内容

标准规定了国家公园准入条件、认定指标、调查评价、命名规则和设立方案编制等要求，适用于国家公园设立的评价和管理。

标准中对国家公园的定义采用了《建立以国家公园体制总体方案》中的定义，即“国家公园是由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。”这个定义既体现了与国际接轨，又突出了中国特色，特别是体现了与现阶段我国生态文明建设相适应的国家公园的基本功能定位。标准中提出的准入条件、认定指标等要求正是从顶层设计的角度保障真正意义上的我国国家公园从定义到落地实施。

（一）准入条件

在充分吸收国际上建立国家公园的成功经验的基础上，严格遵照彰显理念、突出改革、适应国情的基本原则，依据《建立国家公园体制总体方案》的要求，我国国家公园的设立主要考虑国家代表性、生态重要性和管理可行性３个方面的准入条件。

1）“国家代表性”在国家公园遴选中极其重要，不仅强调国家公园应选择具有中国代表意义的自然生态系统，或中国特有和重点保护野生动植物物种的集聚区，且具有全国乃至全球意义的自然景观和自然文化遗产的区域；还要体现国家公园的设立和发展必须符合国家的整体利益和长远利益，不是一地一区的事权，应由国家来设定，必须协调各相关利益方的利益诉求。

2）“生态重要性”是国家公园最为核心的功能，其他任何功能都必须在保护生态的基础上展开。国家公园生态区位极为重要，能够长期保护并维持国土生态安全屏障，面积和规模应能基本维持1个以上自然生态系统结构和大尺度生态过程的完整状态，地带性生物多样性极为富聚，大部分区域保持原始自然风貌，或轻微受损经修复可恢复自然状态的区域，生态服务功能显著。当然，强调生态性并不排斥文化资源、文化遗产的保护利用，自然生态系统所承载的无论是自然资源或是文化资源都必须完整地保存并展示其自然或文化特征，这也是国家公园管理的责任和义务。

3）“管理可行性”是国家公园设立的落脚点，既要能够体现国家事权，国家管理、国家立法、国家维护；又应该充分考虑到我国人多地少、开发历史悠久的背景条件，较好地协调利益相关者的关系，具备以较合理的成本实现有效管理的潜力，能够较好解决土地与资源所有权者的权益，并适度开放相关区域以提供国民素质教育的机会，发挥全民共享潜力。我国正在建立以国家公园为主体的自然保护地体系，不应该追求所有该保护的自然生态空间都采取国家公园的保护形式，需要严格保护但设立国家公园成本高的区域可以设立自然保护区，其他需要保护的区域可以设立自然公园，形成相互补充的自然保护地体系。

（二） 认定指标体系

综合国家公园设立的3个准入条件，构建我国国家公园设立认定的指标体系应包含３个条件对应的9项指标（表1）。

表1 我国国家公园认定指标体系

1）关于生态系统国家代表性。有代表性的生态系统还没有一个公认的概念，本标准中表示生态系统的典型性具有国家意义，代表国家形象，包括各地带性的顶级群落、中国特有生态系统，以及需要优先保护的生态系统类型。

2）关于物种国家代表性。珍稀、濒危物种及其栖息地的保护不是国家公园的关键目标，但具有国家象征的旗舰物种、伞护物种应是建立国家公园关注的重点之一，因为这些物种（如大熊猫、东北虎、丹顶鹤、红豆杉、中华白海豚等）对公众也具有极高吸引力与号召力，也是区域生态代表性物种，通过保护可以促进公众对生物多样性保护和国家公园建设的关注。

3）关于生态系统完整性。生态完整性评估不聚焦于单一物种或参数，而是要关注物质和能量的循环和转化过程、特定生物结构的保存以及非生物组分的维持，这是保障生态系统功能的前提。

4） 关于生态系统原真性。原真性是国际上定义、评估和保护文物遗产的一项基本准则，我国在构建国家公园体制时引申到了自然生态系统的保护，主要是强调保护并长期维持自然界的本来面貌，核心是保障生态系统具有持续的自组织能力。

5）关于面积规模适宜性。《建立国家公园体制总体方案》中提出“确保面积可以维持生态系统结构、过程、功能的完整性”，满足大尺度生态过程、结构需求并实现自我循环是一个相对概念，因对象、时空、功能差异而异。依据IUCN自然保护地数据库统计的全球国家公园平均面积约1000平方公里，实际上即使在倡导大尺度保护的加拿大、美国、俄罗斯等国家，最小的国家公园存在不足1平方公里或几平方公里的个案。综合考虑我国国情，本标准提出国家公园不设定量化的面积指标，以确保大尺度生态过程完整为原则，不同区位和不同主要保护目标的国家公园可存在差异。

6）关于自然资源资产产权。在公有土地上设立国家公园既是国际共识，也是确保国家公园公益性的前提条件，我国的国家公园设立也应坚持这条基本准则。《建立国家公园体制总体方案》提出“确保全民所有的自然资源资产占主体地位”主要目的是为了实现统一保护，对于我国南方集体土地占比高的地区，可以采取征收、协议保护等多种途径实现统一管理。

（三）调查评价

为确保国家公园设立工作的严肃性和科学性，需要由专业团队对拟设立国家公园评估区域调查和评价的基础上，对照准入条件和认定指标进行符合性认定。为避免评分法的弊端，即可能出现某一条很重要的不可替代的指标得分很低甚至零分，但只要其他指标得分高，总分依然可以满足评估要求的情况，本标准采用的是指标认定法，以确保在设立国家公园时某些不可替代性的关键指标的符合性。指标认定法，需逐项对照认定指标体系进行符合性认定，编制国家公园符合性认定报告。如表2所示，3个设立条件的9项指标中，除生态系统代表性和生物物种代表性2项指标可以2选1外，其他7项指标均需同时符合要求才给予认定。符合性认定时，需同步开展社会影响评价，评估设立国家公园对当地经济及社区发展的影响。

表2 我国国家公园设立指标认定要求

（四）命名规则

国家公园采用“【特征要素】+国家公园”的命名法。其中：“ [特征要素] ”为专名，“国家公园 ”为通名。特征要素宜选择区域内流传时间久远、知名度较高的山地、河湖等自然地理实体名称、典型生态系统类型、旗舰种、伞护种等名称，或自然景观、自然遗迹名称等，在全国存在唯一性，不宜采用省、市、县等各级行政区域名称。

（五）编制设立方案

国家公园设立，应编制设立方案，结合符合性认定和社会影响评价，明确国家公园边界范围、管控区划、运行管理、主要任务等事项。

（六）附录

本标准包括5个资料性附录作为对照准入条件和认定指标进行符合性认定、编制国家公园设立方案时的参考，附录A为国家公园空间布局的自然生态地理分区，附录B为全国主要伞护种/旗舰种名录，附录C为全国代表性生态系统名录，附录D、E、F分别为国家公园设立前需要编制的符合性认定报告、社会影响评价报告、设立方案等3个报告的文本概要。

三、编制意义

GB/T 39737—2021《国家公园设立规范》是遴选和确定国家公园的统一尺度，也是国家公园建设的准入门槛，对于国家公园设立、建设、管理和绩效评估等具有基础性作用，该标准的颁布标志着我国国家公园体制的国家顶层设计初步完成。

四、改善之处

国家公园设立标准作为体制建设的重要组成部分，是国家公园建设的第一道门槛，必须具有基础性、政策性和可操作性，在与国际接轨的同时更多地符合中国国情。本标准在制定过程中虽然做了大量的前期研究和调研，但国家公园在我国尚处于起步阶段，许多指标的特征还需要通过技术指南给予明确，指标的适用性也需要在实践中不断进行检验和完善。