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０ 引言 党的十八大明确将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设相并列，形成建设中国特色社会主义五位一体的总布局①。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也指出，要通过建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，并将建立国家公园管理体制作为建立生态文明制度体系中的重要环节之一。自1872年，美国建立世界上第一个国家公园以来，德国、加拿大等国相继建立了较为完善的国家公园管理体系。国家公园管理制度作为有效保护和管理资源的先进模式已被世界各国广为采用。借鉴国外经验，建立国家公园管理体制，必将对我国建立生态文明制度体系产生巨大推动作用。 １ 国家公园的概念和发展历程 1.1国家公园的概念 1969年国际自然资源保护联盟（IUCN）提出了国家公园的一些定性特征。1971年IUCN将这些特征细化扩展，确定国家公园的认定标准如下：①面积大于1000hm２,优先保护自然；②有专门的法律保护；③有充足的经费和人员提供有效的保护和管理；④禁止对资源的开发（包括修筑水坝），开展运动和钓鱼项目以及建设管理机构和基础设施等需要获得允许[1]。但在实际操作过程中，一些国家如英国和新西兰等设立的国家公园并不完全符合IUCN认定标准，而一些符合标准的区域却又未划定为国家公园。 1.2 国家公园的发展历程 1835年英国诗人威廉· 华兹华斯（Ｗilliam Ｗordsworth）认为湖区 (the lake District)应该是国家财产，每一个人都有欣赏的权利。19世纪30年代，美国画家乔治·卡特林（Ｇeorge Ｃatlin) 在他穿越美国西部的旅行中，深刻认识到对美国本土文化应该实施保护，“政府应该制定一些保护政策…在一个大公园…一个国家公园，其中有人和野兽，所有一切处于原生状态，体现了自然的”[2]。1872年美国国会批准设立了美国第一个国家公园—黄石国家公园 (Ｙellow Ｓtone) ，这也是世界上第一个国家公园。位于美国密歇根州的麦基洛国家公园是世界上第二个国家公园。1879年澳大利亚在悉尼南部建立了世界上第三个国家公园—皇家国家公园，随后加拿大1885年建立了落基山国家公园，新西兰1887年建立了汤加里罗国家公园，瑞典、刚果和南非等国也先后建立了国家公园。第二次世界大战以后，许多国家相继建立了国家公园，并认为建立国家公园是保护自然和自然资源的良好途径。至今，全世界已有120多个国家和地区建立了9000多处国家公园，并形成了较为完善的管理运行模式[3]。 ２ 世界各国国家公园体系主要模式 世界各国的国家公园管理制度大体上可归纳为３种模式：即中央集权型—以美国为代表；地方自治型—以德国为代表；综合管理型—以加拿大为代表。 2.1 中央集权型—以美国为例 1916年美国国会通过《国家公园管理机构法》，批准成立了国家公园管理局（NPS），该局由内政部直接管理，并逐步建立了国家公园管理局—７个地区分局—公园管理处的垂直管理体系。管理局的宗旨就是保护国家自然和文化遗产的完整性，使其能为美国子民世代永续享用。目前管理局共监管401个保护单位，总占地面积33.8万km２，包括国家公园、纪念地、战场、军事公园、历史公园、历史地段、湖边、休闲地、景观河流和景观道以及白宫等，其中国家公园59处{4-5]。国家管理局是联邦政府非盈利机构，约有２万名专业技术人员，并有22万名志愿者，日常开支由联邦政府拨付。国家公园管理机构向游客提供讲解和教育服务以及一些必须的基础设施。许多公园收取门票（3-25美金／周），门票收入用于环境和资源的保护和宣传教育。为了增加游客容量，让更多的游客享受国家公园美景，国家公园管理局可以授予私人企业特许经营权，允许这些企业在国家公园内建设一些休闲和度假设施等。针对国家公园管理的法律体系也十分善，立法主体主要是国会，立法全面，有数十部相关法律，如《特许经营权法》和《公园志愿者法》等，有大量的规章和行政命令，且每一个国家公园又都独立立法，如《黄石公园法》。每４年有新的法律法规出现。 2.2地方自治型—以德国为例 1970年德国建立了国内第一个国家公园—东巴伐利国家公园。至今，德国共有15个国家公园，总面积70多万hm２，其中多数位于北部地区[6]。根据德国宪法规定，联邦政府负责立法层面上的工作，州政府决定自然保护工作的具体开展和执行。1976年德国颁布了国家公园管理最重要的法律《联邦自然保护法》，为各州制定法律提供了框架性规定。随后该部法律经多次修订。国家公园的目的是保护生态环境及野生动植物，在不影响环保的情况下对当地居民进行宣传教育，开发旅游和疗养业，不以盈利为目的。国家公园的建立由州议会决定，设立与州林业部门下属林业站平行的独立管理机构。国家公园管理机构分为三级：州立环境部—地区国家公园管理办事处—县（市）国家公园管理办事处。虽然实施地方自治，各州之间、各州与联邦政府之间联系密切，通过共同研讨建立了统一的标准和规范。国家公园的日常管理开支纳入州公共财政统一安排，主要用于工作人员工资、基础设施建设和其他保护管理费用。国家公园还有两个资金来源：社会公众捐赠和资源合理利用，主要用于开展公众宣教活动。公园内通常不设住宿和餐饮设，主要依托邻近城镇已有的设施。 2.3综合管理型—以加拿大为例 加拿大国家公园是加拿大建立在全国各地保护不同地域特征的自然空间。在不破坏园内野生动物栖息地的情况下可以供市民使用。包括国家公园、国家海洋保护区域和国家地标，现有44个国家公园，总面积20多万km２[7-8]。1911年加拿大成立了内务部下属的国家公园管理局，这也是世界上第一个国家公园管理机构。1930年加拿大国会通过了《国家公园法》（Ｎational Ｐark Ａct），规定了国家公园是全体加拿大人世代接受教育、获得享受和进行娱乐的地方，应该得到精心的保护和利用。国家公园的建立必须得到上、下议院的许可，公园的管理分别要依据国家、省、地区和市四级政府的立法。加拿大目前有６部与保护国家公园有关的国家立法。每个国家公园必须依法制定正式的管理规划，且每隔５年评估一次。国家公园总预算的3/4来于中央政府拨款。基层国家公园管理局按照成本价确定宿营地和小木屋价格并收取一定费用，而另一些项目则通过特许经营权形式由承租人经营。 2.4 可借鉴的主要经验 在管理理念上，美国、德国和加拿大都是将国家公园视为国家宝贵的自然和文化遗产，为后世子孙永续享用是建园的目的，在管理中坚持了“保护第一”的管理理念。在管理机制上，各国虽然管理机制不同，但都有明确的相对独立的管理机构及统一的管理标准。在法律体系上，各国国家公园的管理都是以健全和完善的法律、法规体系为依据，都有国家公园专门的法律，且美国和德国还针对每个公园独立立法。在资金来源上，各国的资金来源都有三种方式：政府财政拨款、公园营业收入和社会捐赠。社会捐赠是国家公园的一大资金来源，同时也体现这些国家发达的社会公益事业。在公众参与上，各国都极为重视公众参与公园管理，只是参与的主体和方式有所不同。在美国，参与管理的主体有社区居民、政府、非政府机构、旅游者和私人企业等；加拿大由于一些国家公园与原住民的保留地重合，非常尊重原住民文化，让原住民积极参与公园的管理，建立伙伴关系，一些原住民还参与国家公园的巡视工作；在德国国家公园管理中，社会公众一般为相关的政府和非政府机构。 ３ 我国保护地体系的现状和存在主要问题 3.1 我国保护地体系的现状 1972年我国台湾通过了《国家公园法》。1984年台湾建立了我国第一个国家公园即垦丁国家公园，目前台湾有８处国家公园。2006年云南省迪庆州通过地方立法成立香格里拉普达措国家公园。2008年国家林业局同意将云南省列为国家公园建设试点省。普达措国家公园行政归属为普达措国家公园管理局，经营管理单位为迪庆州旅游发展集团有限公司。2009年云南省质量技术监督局发布的《国家公园基本条件》（ＤB53／T298-2009）是我国首个针对国家公园制定的地方标准。2008年国家环保部和国家旅游局联合批准建设黑龙江汤旺河国家公园。同时一些省也设立了一些以国家公园来命名的公园。此后由于不同行政主管部门之间未达成一致，国家公园的发展基本停滞。国家公园是IUCN所列出的全球６种保护区类型中的第Ⅱ类，按照IUCN对国家公园的认定标准，实际上我国并无真正意义上的国家公园，在部门管理体制下产生的自然保护区、森林公园、湿地公园、沙漠公园、风景名胜区、地质公园、矿山公园、考古遗址公园和海洋公园等属于保护地的范畴，可以分别对应到IUCN分类的６种类型中。2014年4月28日由国家林业局、云南省和IUCN共同主办的中国大陆第一次“国家公园建设研讨会”在昆明召开，一定意义上推动了我国国家公园体制建设前进的步伐。 3.2 存在的主要问题 3.2.1 管理法律体系不完善立法层次偏低 我国目前尚未出台一部与国家公园有关的法律。目前各种类型的保护地管理的法律依据首先是《宪法》，其次是人大通过的《森林法》（1984年）、《环境保护法》（1989年），《土地管理法》（2005年）和《文物保护法》（2007年）等，另外就是由国务院颁布的相关条例和各行政主管部门制定的管理办法和规定。如国务院《自然保护区条例》（1994）、《风景名胜区条例》（2006年）、国家林业局《国家湿地公园管理办法（试行）》（2010年）、《国家级森林公园管理办法》（2011年）、海洋局《海洋特别保护区管理办法》（2010年）、原地矿部《关于建立地质自然保护区的规定》（1987年）及《地质遗迹保护管理规定》（1995年）。这些法律和法规总量不少，但从立法的层次上来看，对于保护地的法律法规制定的主体大多是行政主管部门，而不是人大等立法部门，降低了这些法律法规执行的力度；其次，从法律法规的内容来看，并没有专门针对国家公园这一特定类型保护地的法律管理体系，而针对单独各个公园的法律法规也很少。 3.2.2 管理理念上过于强调开发利用忽视保护 按照我国《自然保护区条例》规定，自然保护区建立的目的是为了“保护自然环境与自然资源”。但是现实中，许多自然保护区的实验区对游客开放，承担了增加当地财政收入和发展地方经济的使。我国的许多保护地开展的旅游业还是当地重要的产业支柱，门票收入成为保护地的主要经营性入，因此门票价格都较高。而其他国家的国家公园是以提供公共产品为主的公益性事业，门票免费或很低。我国保护地的这种“门票经济”违背了资源的社会公益性特征。如喀纳斯国家级自然保护区2012年接待游客106.8万人次，仅门票收入就达到1.12亿元[9]，约占保护区所在地—布尔津县当年国内生产总值的1/10。而我国其他类型保护地更是过于强调开发利用、忽视保护。如风景名胜区主要按照旅游景点进行管理，将自然和文化遗产当作商品进行企业化运作，忽视了资源和环境保护的重要性，出现开发过度、商业化现象严重、景观人工化过重等。 3.2.3 管理机制上多重管理条块分割管理混乱 在我国现行的管理机制中，不同类型保护地一般由不同的行政主管部门管理。如林业类型的自然保护区、森林公园和湿地公园由林业部门主管，其他类型自然保护区由环保部门管理，风景名胜区由建设部门管理，地质公园和矿山公园由国土部门管理，考古遗址公园由文物部门管理等。另外，一些保护地采用的是属地管理制度，如建设部只对全国风景名胜区进行监管，直接管理是由地、县级建设部门。在这种部门和属地多头管理下，出现了条块分割、权责不明以及管理混乱等问题。 3.2.4 产权管理权和经营权不分离或出现角色错位 由于我国保护地实行部门管理制度，部门之间缺乏沟通，长期以来一直存在不同类型保护地区域交叉或重叠，产权不明晰等问题。如新疆喀纳斯国家级自然保护区与喀纳斯国家地质公园区域重叠，南老君山国家公园与老君山国家级风景名胜区、老君山国家地质公园区域交叉。管理和经营角色不分离，当地政府在成立公园管理机构的同时又成立了投资公，政府既是管理主体，又是投资和经营主体。一些保护地的管理部门出现角色错位，如风景名胜区是由属地政府授予特许经营权，实行的特许经营大多采取垄断性的、长期的、整体承包的方式，给被特许经营者创造了最大的盈利空间，忽视了对遗产资源的保护，造成“以经营取代管理”的现象。我国的现有保护地中社区居民、保护管理部门和开发经营单位三者未形成共同利益体。目前划建的自然保护区、森林公园和地质公园等保护地面积都比较大，或多或少将集体林地、园地、耕地、草地和住宅用地划入保护地范围内。而开发经营单位一般是由当地政府招商引资入驻，很少征求当地保护管理部门和居民的意见。在支付了土地和地上附着物补偿金等后，开发经营单位实施的开发建设项目只需获得当地政府准许，极少征求保护管理部门和居民的意见，影响了决策体系的科学性和可操作性，同时也不同程度损害了保护管理部门和当地居民的利益，挫伤了他们参与建设和管理的积极性。 ４ 我国建立国家公园体制的建议 4.1 建立适用于我国国家公园的法律体系 首先是应该针对我国国家公园制定一部法律，在该部法律中要明确建立国家公园的目的和宗旨、认定标准、主要功能、管理机构设立、开发经营权转让以及监测评估等。近期可以考虑建立几处国家公园作为试点，参考国外现行法律和规范先制定具体的管理办法，试行一段时间之后，再根据试行效果，广泛征求专家学者和部门意见后进一步完善，由全国人大审议通过形成国家公园基本法，各个公园在此框架下，制定适用于各园的法律，最终建立一套适于我国国家公园的法律体系。 4.2 建立独立专门的国家公园管理机构 我国国家公园的管理机制可以借鉴美国等国家公园的管理经验，建立独立专门的国家公园管理机构，不委托地方进行管理。由中央行政部门或其派出机构直接管理，充分体现资源保护的重要性和社会公益性。建议设立国务院直属国家公园管理局，下设片区分支机构直接管理各个国家公园管理委员会。国家公园管理局是国务院的法定代理人，代表国家行使权力。国家公园管理委员会为各公园日常管理机构，负责日常市场、资源和环境管理等。建立国家公园管理机构，也是解决目前存在的不同类型保护地区域交叉或重叠、产权不明晰的前提。国家公园日常开支应该以国家投入为主，体现其全民性和公益性。 4.3 依托林业部门主管保护地推动建立国家公园试点 目前我国林业系统自然保护区有2163处、总面积1.25亿ｈｍ２，占国土面积的13％，还有森林公2948处、湿地公园723多处、沙漠公园10处[10]。这些资源无论从面积还是数量上，都是第一位的，是建立国家公园的重要依托。如普达措国家公园依托碧塔海省级自然保护区以及国际重要湿地（属都湖景区和周边尼汝河上游地区），汤旺河国家公园依托黑龙江小兴安岭石林国家森林公园建立。林业部门对自然保护区、森林公园、湿地公园等类型的保护地有着丰富的管理经验，且正是由于林业部门50多年来一直致力于森林、湿地和荒漠生态系统和生物多样性保护，为推动国家公园试点建设奠定了现实基础。 4.4 实现所有权管理权和经营权的适度分离 首先是要实现所有权和管理权的分离。我国的风景资源属于国有，国家是风景资源所有权的主体。根据宪法，国务院是国有资源的法定代表，国家公园管理局可作为国务院法定代理人，代表国家对国家公园行使统一的产权管理，负责审批国家公园的设立、规划以及特许经营权转让等。其次是要实现管理权和经营权的分离。国家公园管理局主要负责宏观管理，开发经营单位获得国家公园管理局转让的特许经营权后，可以按照国家公园管理局已经通过的规划实施开发建设，并对开发项目自主经营、自负盈亏。 4.5 创新资金筹措方式拓宽融资渠道 创新资金筹措方式、拓宽融资渠道是解决资金严重不足的有效途径。可以借鉴国外的社会捐赠式，成立国家公园基金会，倡导非政府组织、企业和个人对国家公园进行社会捐赠。同时也可以通过从获得特许经营权的经营单位收取一定管理费用，用于公园日常资源和环境的保护和管理。 4.6 建立公众参与机制形成科学决策体系 我国在国家公园建设中，首先应该借鉴国外“保护第一”的管理理念，坚持资源持续利用，保护源的真实性、自然性和完整性，这是国家公园的性质和建立的宗旨所决定的，是具有共性的，不应325社区保护和利用三者未形成共同利益体随国情、体制的差异而改变。政府部门应该广泛采纳专家学者的意见，制定有关自然和文化遗产保护管理的标准和规范等。同时当地居民既是国家公园经营利益的分享者，也是国家公园的服务者，要吸收当地居民参与规划和经营决策等，使当地居民有表达意愿的机会和途径，最终形成符合我国国情的、科学的、具有可操作性的规划与决策体系。 |
