十八届三中全会提出的“加快生态文明制度建设”，“建立国家公园体制”，“这是党中央关于国土空间分功能使用和文化与自然遗产地管理思路的重大创新，对于按照主体功能区定位分类保护国土、改善遗产地保护利用、建设生态文明和美丽中国、更好满足人民群众文化需求有重大意义。”国务院发展研究中心社会发展部研究员苏杨这样分析。苏杨特别强调，中国建立国家公园体制，其意义远不限于生态文明建设，也是文化建设的重要内容。美国《美国国家公园21世纪议程》中就明示：“我们国家的历史遗迹、文化特征和自然环境有助于人们形成共同国家意识的能力。这应是国家公园管理局的核心目标。”而作为国家象征物的长城、黄山等遗产地，其对国家和民族文化的重要意义不言而喻。
不过，长期以来，中国的遗产地管理纷乱无序，公益性亟待提高，从操作层面如何才能将国家公园体制建立起来呢？为此，就如何在中国国情下建立国家公园体制，记者专访了国务院发展研究中心社会发展部研究员苏杨。记者：你能否介绍一下什么是国家公园以及中国国家公园建设的现状？苏杨：对国家公园，目前许多人在概念认识上比较模糊，尤其许多做生物多样性保护的专家，也把国家公园等同于价值较高的自然保护地。事实上，单从数量而言，存在这样一个关系：文化与自然遗产地＞自然保护地＞国家公园。具体来说，如果按照以下三方面标准划分，我国共有九类文化与自然遗产地：①遗产与地域固有自然或文化特征紧密结合；②评价和管理体系独立完备（包括设置和分级标准、管理办法和管理部门等），且此类中的大多数遗产已被纳入管理体系（即由独立的专职机构按照条例或部门管理办法进行日常管理）；③遗产的价值及其保护利用要求具有本体系特殊性。有的体系，如旅游景区，包括了少数主题公园、游乐园及其它以提供游憩服务为主的现代人工构筑物，不属于通常意义的文化与自然遗产。但从我国目前旅游景区的现状来看，大多数符合文化与自然遗产标准。为了保证研究中不失一般性，还是将其列入（这种情况在世界各地都有，如美国国家公园体系中也包括了少量仅提供游憩功能、以现代人工构筑物为主的城市公园）。有的新体系（如国家矿山公园、国家沙漠公园、国家考古遗址公园、国家级海洋公园等），要么并非完全独立（如国家考古遗址公园必须是全国重点文物保护单位），要么尚未成形（如国家矿山公园的评价和管理体系都不完备），且其价值较高的区域也基本被上述九类体系覆盖了，故无必要列入。这样，可以说我国已建立了九个涉及遗产地的管理体系：文物保护单位（含考古遗址公园）、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、城市湿地公园、水利风景区及A级旅游景区（小部分涉及遗产地）。这其中必须纠偏的是，自然保护区绝对不同于国家公园，其有两方面区别：①自然保护区强调保护，而国家公园强调保护利用兼顾；②自然保护区是生态系统发挥功能和保护生物多样性的平台，其景观价值不一定高，而国家公园必须具有国家级的景观价值（当然也可能伴生较多的生态服务功能）。从世界文化与自然混合遗产武夷山就能明显看出二者区别：作为遗产一部分的武夷山自然保护区，是中国生物多样性的宝库保护区中约有哺乳动物100余种，占全国同类动物总数的1/4；鸟类约400余种，占全国总数的近1/3，但已停止开展商业性大众旅游；同样作为遗产地一部分的武夷山风景名胜区，生物多样性价值一般，风景秀丽，是武夷山游客的主要目的地。这两个区域边界，相距30多公里，明显是两类资源价值和功能不同的遗产地。尽管原建设部在1980年代末与美国国家管理局初次交流时，就将中国的国家级风景名胜区译为China national park,并逐渐在国际交流与合作中成为外方广泛认可的中国国家公园管理机构，但无论中央的“三定方案”还是相关法规，均没有明确风景名胜区是中国的国家公园。2008年，国家林业局同意将云南省作为国家公园建设试点省份，以具备条件的自然保护区为依托，开展国家公园建设工作。同年，环保部和国家旅游局选择黑龙江省伊春市汤旺河区进行国家公园建设试点，并为汤旺河国家公园授牌。“建立国家公园体制”的重点在于体制，即通过新的管理体制实现国土空间的分功能使用，统筹解决管理问题。但从既有相关试点工作来看，其在体制建设上难言成功。例如，自2008年起，国家林业局进行了国家公园试点省建设（云南省），环保部和国家旅游局共同挂牌了汤旺河国家公园（黑龙江省），环保部还于2014年初批复了某些地方试点建设国家公园的要求。这两方面试点，迄今已近6年，但对遗产地的管理，基本上是新瓶裝旧酒，在《决定》要求的“国家公园体制”上并无创新。绝大多以各种方式挂牌“国家公园”的遗产地，仍然沿袭现有其他类遗产地管理体系的体制机制，没有保护好、没有服务好、没有经营好等遗产地管理的共性问题基本没有得到缓解，有的地方不当经营现象还更加严重。总结起来，开展这些试点工作的地方政府，本质上还只是看重国家公园品牌的经济效益，试点情况既不规范、也不公益。这样，无论国家公园还是国家公园体制，在中国大陆仍然处于事实空缺状态。国家公园体制必须突出公益性，以统一、规范、公益为管理特征苏杨：现有的九个涉及遗产地的管理体系，从不同角度对保护、利用遗产地发挥了一定作用，一些遗产地还形成了依法（如《风景名胜区条例》）管理的局面，有些类别的遗产地管理水平相对较高。但总体来看，多数遗产地存在没有保护好、没有服务好、没有经营好等问题。具体来说，从管理体系建设来看，目前的遗产地绝大多数为属地化管理，管理权限分散在较低级别政府的诸多部门中，且管理不规范、标准不统一，保护与利用的关系模糊不清；从管理的客观效果来看，许多遗产地保护不力，许多遗产景区门票价格上涨过快，节假日期间景区人满为患、服务不佳等。这些问题已带来广泛的、频繁的民怨，不仅影响到“美丽中国”建设，也对国家的文化建设带来了明显的负面影响。而美国、台湾等采用国家公园体制对遗产地进行的管理，有两个明显的特点，分别从“国家”和“公”上得以反映：第一，“国家”。国家公园一定要明确资源属性为国家所有，由较高级别政府承担主要管理和保护事权，将这些资源保护好；第二，“公”。国家公园的“公”，不仅是公有制的“公”，也是让公众受益的“公”，还是分区利用并向公众开放的公共空间的“公”。即公益性是国家公园体制的核心，进入国家公园一定要成为政府提供的基本公共服务，这样才能使公众无门槛地通过文化和自然遗产地体验形成所谓国家共同意识。在这样的管理体制中，统一管理、规范管理是必须的，这样才能改变目前“九龙管园”的混乱，而公益性，则需要依靠国家力量来体现。以管理体制中基础性的资金机制为例，应依据“划定生态保护红线、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”，对以国家公园功能为核心职能的主体功能区，建立系统匹配的国土空间开发保护制度，构建以高层级政府财政为主的筹资机制，完善这些区域的生态补偿机制，以实现国家公园的资金机制创新，确保其公益性。苏杨：从国际经验来看，强调公益性的国家公园体制可以在一定范围内缓解这些问题，也是国际公认最佳的处理保护与利用关系的遗产地管理方式。尽管从世界范围来看，不同国家的国家公园体制存在一定差别，建立最早、公认较好的美国国家公园体制基本可以作为典型代表，其特点有三：一是公益性理念，即根据遗产资源的价值、权属等明确遗产资源的管理使命，确保公益性；二是分功能区管理且经营利用的空间范围和业务范围明晰，大范围保护、小范围利用，餐饮、住宿等消费弹性较大且不属于基本公共服务的服务以商业经营方式提供；三是与理念和范围相适应的管理单位体制、资金机制、经营机制和监督机制，如公园的所有经营活动都采用特许经营机制，以避免公园管理机构既是运动员又是裁判员、损害公益性的情况出现。又如公园运营主要由联邦财政支持（占其运营资金的约70%），门票、特许经营收入和社会捐赠只是补充，使得所有公园都能做到票价低廉（10美元左右的多日通票），国民进入国家公园成为基本公共服务。与美国国家公园体制相比，我国目前遗产地管理的统一、规范程度较差，公益性难以得到管理体制机制支持。考虑到我国属地化管理的遗产地在土地权属上的复杂性、财政资金投入方面的不足，以及遗产地内部分布有数以千万计的原住民，建议以“统一、规范、高效”为原则开展国家公园管理体制建设示范试点，按“存量自愿优选、增量严格甄选”的原则确定试点范围，尝试建设中央单一部门综合管理与属地化日常管理相结合的国家公园管理体制。记者：如何理解“存量自愿优选、增量严格甄选”的国家公园试点原则？苏杨：从存量而言，首批国家公园试点区域可依托风景名胜区体系，兼顾自愿和符合准入标准，从国家级风景名胜区中优选试点单位。原因有三：首先，风景名胜区不同于其他八类遗产地，在资源属性、管理要求上与美国国家公园类似；其次，目前国家级风景名胜区的管理相对规范，总体规模不大，且管理规则、技术标准及监督机制等相对系统规范；最后，国家级风景名胜区对外宣传的英译名就是“China national park”，在近30年的国际交往中事实上扮演了中国国家公园角色，住建部的风景名胜区管理委员会是美国国家公园管理局认可的中国对口管理机构。在首批国家公园试点成功的基础上，再允许其他类遗产地申请，国家公园主管部门按准入标准审批合格后可允许其加入。我国的许多自然保护区从资源属性而言更适合采用国家公园体制管理，可以鼓励其提出申请。同时，所谓增量严格甄选原则是说，国家公园“金字招牌”宁缺毋滥，目前未纳入管理体系的遗产地要加入须按准入标准严格甄选，且在挂牌国家公园后须“一地一牌、一地一主”（遗产地范围内只能由该国家公园管理机构全权管理，该机构不得兼挂其他牌子）。根据目前相关资源状况，可以重点关注两类遗产地：文化遗产（包括混合遗产）中的大遗址和自然遗产中的生物多样性优先区域。苏杨：我的建议是：由国务院明确（或设立）国家公园主管部门，统一负责国家公园管理制度的制定和审批、监督等综合管理工作，并安排与国家公园规模和日常管理需求相适应的专项资金。国家公园管理体制要突出公益性，对遗产地管理的事权进行明确划分，严格限定经营活动的空间范围和业务范围。国家公园主管部门制定国家公园准入标准，现有文化与自然遗产管理体系中符合准入标准的遗产地以及尚未纳入既有管理体系中的遗产地可向国家公园主管部门提出申请，经审批合格后可挂牌国家公园，但原有部门隶属关系不变。具体的日常管理中，管理机构在中央专项资金的支持下，按照国家公园管理制度调整资金机制、经营机制、监督机制及周边社区发展机制等，接受国家公园主管部门的监管。对管理不达标的国家公园，主管部门可对其采用警告、减少专项资金乃至摘牌等手段。因此，我建议由中央综合部门（如国家发改委）牵头，联合相关部委，共同制定《国家公园体制建设行动计划》，其中详述以“统一、规范、高效”为原则的体制愿景、准入标准、分阶段工作目标并指定主管部门，将其作为落实“决定要求”相关工作的主要依据。
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