中国国家公园:冶理体制的新探索

十八届三中全会提出“建立国家公园体制”，这预示着我国旅游资源治理体系中的一次重大变革。2014年以来，环保、林业、住建等多个部门，云南、贵州、浙江等多个地方争相申请开展试点工作，甚至贵州提出了全省建设“国家公园省”的目标。国家发改委、全国财经委等部门也纷纷组织调研、座谈，商讨中国建设国家公园体系的总体思路和具体方案。中国究竟应该建成什么样的国家公园，应怎么去建，在实现生态治理能力和治理体系现代化的过程中，国家公园应发挥何种作用，在国家发改委正式出台相关政策之前，围绕国家公园的各种讨论还将会持续一段时期。

国家公园是一种具有世界性的资源保护、利用和管理模式，各国国家公园建设具有如下特征。其一，保护性和公益性是其两条核心准则，即保护自然资源的永续利用，并为人们提供公平的游憩机会。其二，大多制定了专门的法律规章。以美国为例，仅在联邦层面，就有24部法律、62 种规则、标准和执行命令确保国家公园体系的运行。同时美国还对每个公园单位实行“一园一法”。其三，发达国家的国家公园大多采取统一部门负责制。据统计，约有81%的国家公园由环境或与农业、旅游、自然资源、森林和野生生物管理相关的大部/委主管。在美国是内政部下属的国家公园管理局，在澳大利亚是联邦政府环境保护部，在日本则由环境厅全面负责。其四，总体上有三种不同的管理模式：一是以美国、挪威等为代表的中央集权型，实行自上而下的垂直管理，并辅以其他部门的合作和民间机构的协助。二是以德国和澳大利亚为代表的地方自治型，中央政府负责立法、政策发布等，国家公园的建立和管理等具体事务则由地方政府（一般是州政府）负责，既无中间层次，也不涉及下级地方政府；三是以日本、加拿大、英国等为代表的综合管理型，其中既有中央政府部门的参与，地方政府又有一定的自主权，且私营和民间机构参与其中，例如日本既有中央政府管理的国立公园，也有中央政府指定设立但由各地方之都道府县政府管理的国定公园。以上三种模式的形成，多与其土地所有制、立法体系、原住民参与机制以及国家公园发展沿革等密切相关。不管是哪种模式，各国国家公园都是“一园一主”、“一地一牌”，基本不存在多头管理问题。其五，多数国家的国家公园管理者都不直接参与经营活动，而是通过公开招标方式对提供与消耗性地利用核心资源无关的后勤服务（如餐饮、住宿及旅游纪念品等）实行特许经营，并收取特许经营税（费）。其六，国家公园经费主要来自中央或地方政府，其余通过特许经营权拍卖、社会捐赠、志愿者等方式筹集。

在我国，国家公园的提法始于20世纪80年代。自此至今，学界讨论始终不断，相关部门也进行了局部试点，但客观地讲，目前我国大陆尚无真正意义上的国家公园。具体体现在如下几个方面。其一，与多数国家国家公园管理责任主体一元化的做法不同，我国自然旅游资源管理体系呈现“条块分割”、属地管理、“一地多牌”的特点。就“条”而言，在国家层面，国家环保部、住房与城乡建设部、国家林业局、国土资源部、国家水利部等分别设立了国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家湿地公园、国家地质公园、国家级矿山公园和国家水利风景区等七大类别，名称各异，侧重不同，标准不一，政策有别。就“块”而言，我国自然旅游资源管理实行属地管理，由地方政府代表国家行使管理权，省、市（州）甚至县镇各级地方政府分别拥有不同的行政管理权，职责交叉，层次重叠。为了满足不同部门的要求，现实中不少地方都是“一地多牌”。“条块分割”的体制固然有其历史合理性，但确实给自然旅游资源保护和利用带来了不少矛盾和问题。其最终结果是把自然旅游资源地变成了部门利益和地方利益博弈的角斗场，导致保护性和公益性两大核心功能大大降低甚至部分丧失。其二，管经一体，政企不分，两权粘连也是我国自然资源管理体系的普遍特征。世界上多数国家公园都实行特许经营制，由特许经营者负责商业性服务并缴纳相关税费，而国家公园管理机构与经营企业并无直接经济关系。而我国大部分自然旅游资源地传统上都是“管经一体”，景区管理局既负责景区的保护、规划与建设，又负责景区的旅游经营与服务。近年来虽然做了一定程度的分离，但依然存在政企依附、事企缠绕、两权粘连、分离不彻底的问题。其三，与世界多数国家主要由财政拨款负担国家公园资源保护和日常运营经费的做法不同，我国自然旅游资源管理部门多为自收自支的事业单位。中央财政给自然保护区拨付的保护经费极为有限，对国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等基本上是“只给帽子，不给票子”。属地化的管理体制，加上中央财政支持的不足，使得自然资源地往往成为地方财政的来源（在西部某些地区，甚至是主要来源）。在以经济性而非保护性、公益性为核心导向、自然资源保护和社区发展等不仅得不到财政资金“输血”反而要被“抽血”的背景下，景区收取高额门票就成为自然而然的选择。

在中国建设国家公园，需要考虑具体国情，其中人口规模巨大、财政分权制、经济发展不平衡等几个因素尤其值得关注。总体而言，应该在考虑上述国情的前提下，明确设立国家公园的主旨、背景、导向等深层问题，并在制度做出系统安排，辅之以技术层面的保障。第一，要引导全社会从行使国家责任、维护国家资产、体现国家利益的高度认识国家公园建设。国家公园的建立，不是简单的管理体制调整，更不是部门利益之争，而是在新的历史条件下，体现国家对保护自然资源环境、促进民生福祉的责任担当，体现国家对维护、持有、管理国家专属资产的国家意志，体现促进当代和后代长久发展的国家利益。第二，要就国家公园治理体系建设问题进行系统研究。建议由国家发改委牵头，召集生态保护、公共管理、社会发展、财政、规划、旅游等各个领域的专家，对如何建立符合中国国情的国家公园治理体系进行系统研究，明确国家公园的管理体制、土地管理、区划分类、准入与退出、规划制定、资金筹措运行、社区参与、公众监督等各方面问题。第三，在分类上，要强调功能分类，淡化资源分类，要遵循主体功能区（禁止开发、限制开发、重点开发、优化开发）的思路，按照目标功能而非资源类别对自然资源地进行分类，并将国家公园列为其中一种特定类型，其主体功能就是保护自然资源并满足人们的需求。第四，在管理体制上要从多头管理转向统一管理，从属地管理转向综合管理。就部门归属而言，应该改变现有多部门交叉管理的状况，按照一定标准遴选出一定数量的国家公园，专门成立国家公园管理局，由其单独进行统一管理，同时保持原有风景名胜区、自然保护区、森林公园、地质公园等体系不变。就中央与地方的职责划分而言，可以考虑对大部分国家公园实行中央垂直管理，少部分条件许可的地方实行中央认定并委托地方管理，但仅限于省一级政府，不允许再下沉。第五，在资金保障上要从自收自支转向财政全额拨款。对于明确是国家公园的，其经费必须纳入财政预算，由财政全额拨款。其中垂直管理的，由中央财政全额拨款，中央认定并委托地方管理的，由中央财政和省级财政按一定比例分别拨款。第六，对所有国家公园实行低价门票制度。对国家公园内的经营性项目或非保护性的设施、服务，按照公开招标方式分别实施特许经营和政府采购。建立旅游收益、财政拨款的监管制度，由审计部门定期进行审计，并向社会公布。针对可能出现的游客激增问题，采取预约进入、容量控制等方式。