|
编者按：党中央、国务院高度重视国家公园体制改革工作。2013年11月，党的十八届三中全会决定提出建立国家公园体制，并将其作为生态文明制度建设的重要内容。2014年以来，国家发改委会同有关部门有力有序有效推进试点各项工作，取得了阶段性成效，国家公园体制试点已成为生态文明体制改革的排头兵和闪亮名片。中国改革报、改革网推出“聚焦建立国家公园体制试点”专栏，系列报道九大国家公园试点区体制改革差别化试点、多样化保护探索情况和取得的成效，进一步促进国家公园体制改革。 聚焦建立国家公园体制试点系列报道之八： 立足代表性资源 生态系统与文化遗产保护互促 北京长城试点区探索以文化遗产保护带动自然生态系统保育和恢复，实现多头管理向统一管理、分类保护向系统保护转变 八达岭长城512岁了。八达岭长城建于明朝弘治十八年（1505年），是中国古代伟大的防御工程万里长城的一部分，为居庸关重要前哨，有“居庸之险不在关而在八达岭”的说法。北京长城国家公园体制试点区地处燕山沉降带西端，古代原有茂密的森林，是北京地区森林垂直谱系分布比较完整和典型的地区之一。由于修筑长城、历代多次用兵，森林被破坏殆尽，直至新中国成立后森林植被才得以恢复。 长城、古道，烽火、狼烟。正是那些穿越时空固化的遗产，让今日的人们仍能近距离感受到历史的气息。2016年8月，国家发改委批复《北京长城国家公园体制试点区试点实施方案》。试点的开展，将更好地保护宝贵的文化遗产，探索自然生态系统与文化遗产互促保护新模式。 生态人文皆有之 和谐互促为模式 “不到长城非好汉。”长城是举世闻名的伟大建筑，也是世界七大奇迹之首。事实上，长城作为世界文化遗产，已经为世人熟知。那么，在此基础上开展建立国家公园体制试点将有何进一步的意义呢？ 北京市发改委相关负责人表示，跟其他试点相比，长城具有其特殊性，是唯一以文化遗产为主要保护对象的试点。“长城国家公园的试点，不仅涉及其他试点关注的动物、植物，还涉及文物和‘人物’。”他特别强调，这个“人物”要加引号。 作为中华民族的象征，八达岭长城一直是党和国家接待外国元首和其他重要客人的重要场所。数据显示，自1958年正式开放以来，八达岭长城已累计接待中外游客逾2亿人次，接待世界各国元首、政府首脑509位，部长级以上官员8000多位。 正是这些不同，让北京长城国家公园体制试点有自己独特的定位。“根据国家公园体制试点工作要求，北京市结合自然资源和人文资源现状以及北京市保护地发展情况，以代表性、典型性、可行性和示范性为原则，确定了以长城资源为代表，以实现文化遗产和自然生态系统保护相互促进为模式的方向。”这位负责人介绍说。 据介绍，北京长城跨越6个区，总长约521公里，基本分布在植被条件较好的西部和北部山区。长城沿线是北京市人文资源和自然资源交错分布的典型区域，有森林公园、风景名胜区等多种保护地类型。 试点区内人文资源大体可分为三个体系，以八达岭长城为代表的长城人文资源体系，以关沟古道及沿线遗迹为代表的古道人文资源体系，以人字形铁路为代表的中国近代铁路人文资源体系。 试点区范围内自然资源也相当丰富，分布有野生植物543种，野生动物161种。其中，国家I级重点保护野生动物1种，国家Ⅱ级保护野生动物19种。 据了解，目前北京长城国家公园体制试点区总面积59.91平方公里，长城总长度27.48公里，以八达岭——十三陵风景名胜区（延庆部分）边界为基础。 “国家公园体制试点对于长城的意义，在于探索以文化遗产保护带动自然生态系统的保育和恢复，在软件方面，服务、社区发展和管理等将有一个质的飞跃。”谈及试点未来的愿景，这位负责人如是说。 机构改革分步推 统一机制当先行 有些保护地没有专门的管理机构和管理人员，有些保护地虽有管理机构却缺少保护、科研、宣教等必要科室，有些保护地管理机构权属不清、地域和管理权属交叉重叠……多年来，这些都是阻碍北京保护地建设的难题。 理顺管理体制是推动北京长城国家公园试点建设的第一步。“按照试点工作安排，我市组建了市联席会议（国家公园体制试点工作联席会议），负责统筹协调建立国家公园体制试点有关工作。”北京市发改委区域发展处有关负责人告诉记者，市联席会议的办公室就设在北京市发改委，具体负责日常工作。目前市联席会议已审议通过24项主责事项，并明确了牵头单位、参加单位和完成时限。 同时，记者从北京市编办了解到，为有效解决试点区多头管理、交叉重叠的碎片化问题，2016年12月，北京市组建了北京长城国家公园体制试点区管理委员会筹建办公室（以下简称管委会筹建办），加快形成统一、规范、高效的管理体制。在管委会筹建办统筹下，北京市园林绿化局与延庆区政府配合，按照“先改后合、平稳过渡”的原则，以八达岭林场和八达岭特区办事处为基础，分步推进试点区机构改革。 据北京市园林绿化局相关负责人介绍，目前北京市已启动八达岭林场改革，按照企事分离的原则对八达岭林场开展清产核资和资产确权工作。“北京八达岭文旅集团组建方案也正在报批中。”延庆区政府有关负责人告诉记者。 他们称，要以改革后的八达岭林场和八达岭特区办事处为基础，进一步充实完善管委会内设机构。同时，在改革过程中，试点区外现有相关职能部门继续依法行使人文资源和自然资源监管权；试点区内八达岭林场、八达岭特区办事处等相关机构有序推进各项职能的转换衔接，以确保平稳过渡。 “科研监测水平尚待提高是我们面临的又一问题。长期以来，我们各类保护地主要都是借助外界力量开展科学研究和考察活动，科研力量不足、监测指标不完善，导致科研成果缺乏系统性和创新性。”北京市发改委区域发展处有关负责人说。 “在国家发改委社会司的支持下，我们以国家各部委推荐专家名单为基础，结合试点区实际情况，成立了由文化、生态、规划、园林等领域国内知名专家组成的北京市建立国家公园体制试点专家咨询委员会。”说到这里，该负责人脸上露出欣慰的笑容，“专家委员会的成立，为我们以后对资源现状进行深度调查、建立资源数据库提供了技术支持。” 据该负责人介绍，目前北京市发改委已委托专业机构对试点区范围的文化遗产和自然资源开展摸底调查，进一步明确了试点区保护对象，并针对各类资源特点制定评价体系，提出了针对性的保护措施及利用策略。 游览教育两相顾 为护资源更长远 北京市发改委相关负责人告诉记者，仅2016年一年，八达岭长城就接待游客870万人次，这一数字还在继续增长。 不过，目前游客还是以“到此一游”为主。记者从管委会筹建办了解到，今后北京长城国家公园试点区将实行更为严格的保护，重点推动长城以及长城防御体系的展示与宣传，将当期的游览方式从常规的“爬长城、看风景”提升到对长城文化的科普、欣赏、体验和感知，形成保护优先、兼顾游览教育的状态。 “长城作为世界文化遗产，具有不可再生性，是试点区的核心资源和重点保护对象，保护长城的要求和力度应该始终不渝贯彻和加强。”管委会筹建办相关负责人说。 据记者了解，试点区内旅游开发较早，区域内有一定数量的企业、固定资产和原住民存在。“今后要通过建立社区发展与资源保护协调机制，实现社区居民由吃长城资源饭向保护长城资源这一更好发展方向转变。”延庆区政府相关负责人告诉记者，未来将拓宽社区就业途径，增加社区经营性收益和社区转移性收入，并成立社区共管协会，实行“社区参与管理计划”，引导社区居民从事资源保护事业和生态旅游业。 “对于试点区内现有企业，我们将按‘尊重历史、调整优化、提高效率、稳步推进’的原则进行处置，尊重企业发展现状，由管委会根据未来‘国家公园体制试点区总体规划’要求进行评估。”管委会筹建办有关负责人继续解释说，符合试点区发展方向的企业，给予一定的特许经营期限，期满后，由管委会根据评估情况再行授予特许经营权；其他企业，逐步协商退出。 他说，特许经营者须在延庆区当地成立项目公司，项目公司通过积极引进市场机制、社会资金和管理经验，促进试点区内旅游产业的均衡发展，从而解决试点区内资源利用不足、产业发展不均衡的问题。 “从短期来看，要重点以八达岭长城文化遗产资源保护为主，兼顾温带森林生态系统部分地带性植被的保护；从中期来看，要加大长城代表性资源的保护，并借此逐步整合加强周边自然资源和自然生态系统的保护；从长期来看，要形成以长城为依托，以西山、军都山山脉自然资源和自然生态系统保护为特色的‘北京长城国家公园’。”该负责人对北京长城国家公园的明天充满了期待与信心。（中国改革报记者 徐赟 实习记者 赵薇） |
