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2014年6月，国家发展改革委等6部委联合印发《关于开展生态文明先行示范区建设的通知》明确要求安徽省黄山市等7个首批先行示范区 “探索建立国家公园体制”。2015年1月，国家发展改革委牵头会同中央编办、财政部等13个部门联合印发《建立国家公园体制试点方案》。之后，国家发展改革委又连续发布《国家公园2015工作要点与实施方案大纲》等文件，指导具体试点工作，明确了北京等9个省（市）为试点省（市），并要求每省（市）各建设1个“国家公园体制试点区”。安徽不是国家公园体制试点省，黄山没有列入国家层面上的试点区。2015年12月初，省政府要求2016年全国两会之前拿出《黄山国家公园创建实施方案》，报中央部委审核，力争与国家层面上的国家公园体制试点工作（2016年—2017年）保持同步，国家发展改革委要求黄山市于2018年之前完成该项工作。 一、什么是国家公园 国家公园是自然与文化保护地的一种类型，其既有别于山水旅游目的地，也不等同于严格意义上的自然保护区。国际组织（世界自然保护联盟）将其定义为：把大面积的自然或接近自然的区域保护起来，以保护大范围的生态过程以及其中包含的物种、生态系统特征，与此同时，提供环境与文化兼容的精神享受、科学研究、自然教育、游憩参观的机会。从国家公园理念上看，存在着三种不同价值取向：以树立国家认同为核心，以自然保护运动为发端、以“知性”旅游休闲为导向。 二、我市工作进展情况 成立了工作机构。2014年11月，黄山风景区管委会成立“黄山国家公园体制机制研究与探索工作领导组”，明确了工作领导组办公室由管委会经济发展局、管委会规划土地处、管委会办公室负责。开展了互动交流。按照国家相关部委要求，提交了黄山申请国家公园的相关背景资料；与国家发展改革委（国家公园建设的牵头部委）、国务院发展研究中心（国家公园体制与机制研究的课题承担机构）互动交流，及时了解中国国家公园建设的顶层设计思路；赴美国、加拿大国家公园进行了实地考察与交流。取得了初步成果。提出黄山国家公园建设与发展目标“国家与民族的圣地、风景名胜与生态保护的重地、旅游与休闲的福地”，被省政府主要负责人采纳；根据黄山市委主要负责人谈话大纲，撰写了3万字的《黄山国家公园体制与机制研究》课题报告。 三、黄山国家公园体制的思考 国家公园制度，是一种资源保护与科学利用“达到双赢”的先进管理模式。作为一种国际惯例与普适规律，世界各国在具体实践中，形成了中央政府直接管理模式、属地自治管理模式、协作共治共管模式等三种不同的管理体制与运行机制。我国政府建设国家公园有两大目标：一是实现重要的自然生态系统以及珍贵的自然文化遗产资源“国家所有、全民共享、世代传承”；二是建设生态文明制度，推动保护地管理体制改革。 （一）关于黄山国家公园区域范畴。可以简化为大、中、小国家公园。“小黄山国家公园”是指在黄山风景区基础上，从生态系统完整性角度进行适度的“区域扩容”；“中黄山国家公园”是指将黄山市范围内的不同类型的并且归属于不同部门管理的自然保护地整合起来；“大黄山国家公园”则是指以“两山一湖”为整体框架进行创建。三种思路各有利弊，“小黄山国家公园”是国家发展改革委通过黄山市国家生态文明先行示范区直接下达的创建任务，相对来说操作简易，而且能迅速得到中央政府的批复。“中黄山国家公园”将黄山市范围内的自然保护地整合起来，更加接近国际组织关于国家公园的要求；难点是产权制度的变更、中央财力支持的力度。以“两山一湖”为框架的“大黄山国家公园”是重要自然生态系统、珍贵自然文化遗产资源的跨行政区域统一管理的一个探索尝试；难点主要取决于黄山、池州2市能否有效整合黄山国家公园1块牌子、黄山国家公园管委会1个机构并由省级政府垂直管理。就目前三种模式看，“小黄山国家公园”更适合国家发改委下达的黄山市“生态文明先行示范区”建设的三大任务之一。 （二）关于黄山国家公园体制机制。无论是大、中、小黄山国家公园，都不是黄山风景名胜区、自然保护区或黄山地质公园、森林公园的简单“贴标”。创建黄山国家公园，需要触及管理体制与运行机制系统改革，具体包括：更加突出生态保护、明晰资源产权归属、促进社区发展、统一规范管理、创新经营管理等方面内容。应特别关注黄山国家公园管理权的行使效率以及中央与省级财政保障的落实力度。从现在起我市应尽快成立黄山国家公园创建领导机构，着手起草黄山国家公园创建方案。 （三）关于协调好绿色发展与创新发展关系。国家发展改革委明确指出，黄山国家公园建设，应当从属于国家生态文明建设的序列，着眼于“绿色发展”的主旋律，极大影响着“创新发展”的增长极，推动国家公园建设可以辐射旅游休闲与文化体验消费，是服从和服务于“促转调”大局的重要平台之一，这应当符合省、市政府在启动黄山国家公园建设时的现实考量，包括前瞻性、高水准编制国家公园及其周边区域“十三五”发展规划。 四、黄山国家公园体制机制改革五点建议 无论“大、中、小”黄山国家公园探索，均应当从以下五个方面继续向前迈进：一是突出生态保护方面。首先是指导思想上，从有利于“自然与人文景观/风景名胜资源完整保护的角度出发而进行的资源与环境管理”，转变为“生态系统保护与自然文化遗产保护并重，统筹列入优先序列”。不能以城市园林的思路来进行国家公园资源管理，就自然遗产而言，如果不从大生态系统去着眼于建构保护体系，就很难达到终极保护目的。同时，结合正在推进的黄山世界生物圈保护区以及黄山“全球环境基金项目”来启动黄山国家公园创建。二是公众教育与科研方面。黄山国家公园应当从“倚重与管理机构的尽职履责”，转变为“管理机构广泛动员社会资源、寻求智力支持，多方合作，携手参与各项事务”。就现状而言，以下方面都存在着管理资源、经费保障、机构设置等提升空间：（1）解说系统建设；（2）公共服务意识；（3）自然保育研究；（4）历史文化传承（5）交流网络建设。三是促进社区发展方面。国家公园体制试点区是一个复杂的“自然-社会生态系统”，存在着原生资源如何有效保护及合理利用、社区如何科学规划并实现共建等问题。保障社区发展权益是国家公园建设的伦理问题，应在综合分析试点区土地利用基础上，构建长效的社区发展机制，采取生态补偿，协议保护等技术手段，增强社区身份认同感，提高其积极性与主动性。具体措施有：居民点调控的规模及途径，经营项目优先考虑当地企业及周边居民、建立上岗培训机制、长效的生态补偿机制、社区以及社会公众共同参与的社会监督机制、社会组织以及志愿者的参与合作机制。四是资金来源与管理方面。从未来发展看，黄山国家公园经费来源大致为3项：政府拨款、特许经营以及门票收入。在特许经营收入方面，黄山旅游集团剥离出去之后，国家公园在公共产品建设与反馈社区发展方面的任务又返回到了公园管理局；黄山旅游股份公司剥离出去之后，兑现当初上市承诺的任务也转移到了公园管理局。五是提升机构与组织效率方面。机构改革应抓住两个要点，一是扁平化管理；二是系统化管理。组织结构扁平化，这是信息化时代发展的要求。从系统管理理论来看，国家公园的政务机构分为4大版块：（1）中枢系统；（2）智能系统（3）保障系统（4）纠偏系统。包括黄山风景区管委会与黄山旅游集团公司、黄山旅游股份公司的有效分离等体制改革内容。 （黄山市政协六届四次会议九三学社周能敏委员个人发言） |
